El presente artículo tiene por objeto explicar, en forma breve, ya que no entraremos en un análisis exhaustivo, aquellos principios utilizados por el Tribunal Constitucional Peruano al momento de analizar casos, ya sean análisis en concreto (a través de los denominados procesos constitucionales de la libertad) o en abstracto (a través de los denominados procesos constitucionales orgánicos).
Los principios a ser analizados solo van a ser tres, a saber: 1) El Principio de Proporcionalidad o Test de la Proporcionalidad; 2) El Principio de Igualdad o Test de la Igualdad; y, 3) El Principio de Competencia o Test de la Competencia.
De antemano indicamos que pretendemos que el presente artículo pueda servirles como una herramienta útil al momento de analizar los procesos constitucionales y como una guía directriz al momento de resolverlos.
1. Principio de Proporcionalidad o Test de la Proporcionalidad[1].
Este principio es uno de los más comunes en la práctica jurisprudencial y ha sido utilizado en un sinfín de oportunidades, tanto en la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional, así como en la jurisprudencia de diversos Tribunales o Cortes Constitucionales o Supremos, así como en la práctica de los Tribunales regionales defensores de los Derechos Humanos; es decir, en la Corte Interamericana de Derechos Humanos y en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Nuestro análisis solo se basará en el ámbito interno, es decir, en nuestro ordenamiento jurídico.
Este principio es utilizado en función a los Derechos Fundamentales; es decir, tiene como base el hecho que los Derechos Fundamentales no son absolutos y, por ende, pueden ser objeto de limitaciones. Estos límites, para que sean constitucionales –es decir, acorde con los principios que rigen la Constitución- deben de pasar por un filtro, y dicho filtro es el Test de Proporcionalidad. Lo que se analizará a través de este Test de Proporcionalidad serán aquellos actos, provengan del Estado o de Particulares, que afectan –ya que limitan- Derechos Fundamentales.
Este principio cuenta con tres sub principios, los cuales deben ser pasados en todos sus extremos para que el acto limitador del Derecho Fundamental no devenga en inconstitucional. Estos son: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto o ponderación.
En tanto a la Idoneidad, debe saberse que para que el acto analizado pueda pasar este principio debe cumplir un doble requisito. En primer lugar, debe perseguir un fin de relevancia constitucional – optimizar un bien jurídico constitucional- y el acto debe ser idóneo o adecuado para conseguir dicho fin. Es así que si el acto no es idóneo o adecuado, este no habrá de sobrepasar este subprincipio.
Por lo que respecta a la Necesidad, el acto analizado debe ser el estrictamente necesario para satisfacer o alcanzar el fin de relevancia constitucional; es decir, no deben existir otros tipos de actos o medidas menos restrictivas al derecho fundamental que satisfagan o alcancen, en la misma forma, el fin de relevancia constitucional. Generalmente, los actos analizados no logren superar este subprincipio.
Finalmente, si la medida adoptada –o el acto- supera los subprincipios explicados, se debe proceder a analizarla bajo el subprincipio de la Ponderación. Este subprincipio, ha sido largamente trabajado por Robert Alexy (sin embargo, no es momento de explicar dicho trabajo a fondo). En esencia, se debe realizar un análisis de proporción entre los medios y el resultado; es decir, se debe analizar el hecho que en tanto mayor es el grado de la limitación de un derecho fundamental o principio, tanto mayor ha de ser el grado de optimización del fin constitucional perseguido (que suele ser un Derecho Fundamental). Entonces, si el grado de limitación de un derecho fundamental es mayor que el grado de satisfacción del otro, la medida o el acto analizado no habrán pasado este tercer subprincipio.
Es menester recordar, aunque ya se hizo mención, que la medida o acto analizado para que sea constitucional ha de pasar, en orden, estos tres subprincipios explicados. Siendo esto así, si es que la medida no pasa uno de ellos, no corresponde seguir analizándola.
2. Principio de Igualdad o Test de la Igualdad[2].
Este principio reviste una gran importancia, pues el Tribunal Constitucional ha considerado que al analizar casos en los que una medida o un acto afecte el derecho-principio de igualdad o la prohibición de la discriminación, para corroborar si dicha medida es discriminatoria -porque no todo acto de diferenciación es per se discriminatorio- y por ende inconstitucional, no es menester la aplicación del Principio de Proporcionalidad, sino del Test de la Igualdad.
Este principio o test, al igual que el Test de la Proporcionalidad, contiene una serie de pasos de observancia obligatoria –seis en total-, de los cuales tres de ellos son los mismos del Test de la Proporcionalidad. Estos son, a saber: a) Verificación de la Diferenciación Legislativa; b) Determinación del nivel de intensidad de la intervención en la igualdad; c) Verificación de la existencia de un fin constitucional en la diferenciación; d) Examen de idoneidad; e) Examen de necesidad; y, c) Examen de proporcionalidad en sentido estricto. Veremos cada uno de estos pasos.
El primer paso consiste en Verificar si es que hay o no una diferencia legislativa. El análisis a seguir estará orientado a las situaciones jurídicas; es así que por situación jurídica se comprende al supuesto normativo que regula la actuación de un supuesto de hecho o una persona (es decir, que produce consecuencias jurídicas sobre su actuación). Entonces, como es la situación jurídica la que se acusa de discriminatoria, esta debe ser comparada con aquella situación jurídica que le sirve de término de referencia. Entonces, al analizar ambas, si se llega a la conclusión que los supuestos de hecho o personas son iguales, el tratamiento jurídico –la norma- es inconstitucional; pero si son distintas, el tratamiento normativo o legislativo no es prima facie inconstitucional, pero se ha de seguir analizando por los demás pasos.
El segundo paso consiste en analizar el nivel de intensidad en la intervención el de derecho-principio de igualdad. Aquí puede haber tres tipos de intensidades, pueden ser de intensidad grave, media o leve. La intensidad será grave cuando la medida que se acusa de discriminatoria está basada en alguna de las clausulas proscritas por la Constitución –es decir, el artículo 2°, inc. 2- y además genera que no se pueda ejercer o gozar un derecho fundamental. La intensidad será media cuando la medida acusada de discriminatoria tiene como base alguna de las clausulas explícitamente proscritas por la Constitución, pero tiene como consecuencia el impedimento de gozar o ejercer algún derecho de rango legal o un interés legítimo. Finalmente, la intensidad será leve cuando la medida acusada de discriminatoria se basa en motivos distintos a los proscritos por la Constitución y tiene como consecuencia jurídica el impedimento del ejercicio o goce de un derecho con rango legal o un interés legítimo.
Ha de saberse que al analizar la medida para ver el grado de intensidad de esta, no interesa el grado que tenga, ya que según el grado de intensidad el examen de necesidad será más estricto. Así mismo, la medida pasará el presente paso así el grado que tenga sea cualquiera de los tres.
En el tercer paso, el análisis debe estar orientado a verificar la existencia o no de un fin de relevancia constitucional que la medida acusada de discriminatoria se presume que persigue. Si la medida no persigue un fin de relevancia constitucional, entonces es inconstitucional; contrario sensu, si la medida persigue un fin de relevancia constitucional, corresponderá pasar al siguiente paso del análisis del Test de Igualdad. Debemos agregar que en caso se presenten dudas razonables con respecto a la finalidad que persigue la medida a analizar, si es que esta es una ley se presumirá constitucional en virtud del principio de la presunción de constitucionalidad de la ley.
Por lo que respecta a la Idoneidad, Necesidad y Ponderación o Proporcionalidad en sentido estricto, las formas de análisis son básicamente las mismas que en el Test de la Proporcionalidad. Sin embargo, es menester agregar que el examen de necesidad sufre una ligera mutación, en el sentido que llevará una especial rigurosidad dependiendo del tipo de intervención en el derecho-principio de igualdad; es decir, el análisis de la necesidad de la medida adoptada será menos riguroso si la intervención es leve, contrario sensu será más riguroso si la intensidad es grave,
3. Principio de Competencia o Test Competencial[3].
El presente test o principio se aplica en casos del Proceso Competencial o de Competencia. ES decir, podemos ver que la finalidad de este Test no es la defensa de los Derechos Fundamentales, sino la supremacía de la Constitución en el sentido de las competencias brindadas por esta a los órganos del Estado.
Al aplicarse el presente test, se han de analizar 2 principios fundamentales - cada uno con sus respectivos subprincipios- y de otros principios Constitucionales del Reparte Competencial. Estos dos principios fundamentals son: a) Principio de Unidad (el que incluye a los subprincipios de: Principio de cooperación, y lealtad nacional y regional, Principio de taxatividad y cláusula de residualidad, y el Principio de control y tutela) y b) Principio de Competencia (el cual incluye a los: Principio de Distribución y Competencias y Principio del Bloque de Constitucionalidad de las Ordenanzas Regionales). Mientras que los otros principios que también son aplicables al presente Test, pero que no revisten fundamental importancia como los anteriores, son: a) Principio de efecto útil y poderes Implícitos y b) Principio de progresividad en la asignación de competencias y transferencia de recursos.
Comenzaremos a explicar cada uno de estos pasos.
Con respecto al primer principio, el Principio de Unidad, debe tenerse presente que este se sustenta en el hecho que el Estado es unitario y, a la vez, desconcentrado, y que tanto el gobierno central, como el regional y el local, tienen competencias propias y autonomía, ya sea económica, normativa y política. Tomado esto en cuenta, es momento de analizar los tres sub principios que componen a este principio fundamental. En primer lugar, el Principio de cooperación, y lealtad nacional y regional, establece que tanto el gobierno central la lealtad regional, lo que implica su cooperación y colaboración con los Gobiernos Regionales; y, en viceversa, los gobiernos regionales deben cumplir el la lealtad nacional, lo que implica que a través de sus actos no afecten los fines del Estado (en su conjunto) y que, por ende, no dicten normas en contravención con el interés nacional que deriva de la propia Constitución. En segundo lugar, el Principio de taxatividad y cláusula de residualidad, establece que los gobiernos regionales no tienen más competencias o atribuciones que las que la Constitución y sus respectivas leyes orgánicas les han concedido; sin embargo, veremos –más adelante- que esto encuentra ciertos límites. En tanto a la residualidad, debe entenderse que las competencias que no han sido atribuidas a los gobiernos regionales o locales, no deben entenderse que han sido atribuidas al gobierno central. En tercer lugar, Principio de control y tutela, establece que los gobiernos descentralizados, tanto regionales como locales, están sujetos al control de los órganos nacionales especializados al efecto.
Con respecto al segundo principio fundamental, el Principio de Competencia, este está estructurado en tres subprincipios, los cuales pasaremos a analizar. En primer lugar, el Principio de distribución de competencias, establece que la potestad normativa está distribuida entre los tres tipos de gobiernos – central, regional y local-, debido a la descentralización que establece la Carta Magna. En este sentido, los gobiernos regionales tienen la potestad para producir normas; es decir, crear derecho. Por tal motivo, las normas que producen estos tres tipos de gobiernos, por tener rango de ley, nos e encuentran subordinadas al principio de jerarquía –pues, como se ha dicho, tienen rango de ley- sino al principio de competencia, ya que se dictan en función a diferentes especialidades y tienen un ámbito competencial aplicativo distinto –unas rigen solo en algunos distritos, otras en las provincias, mientras que las del gobierno central rigen en todo el territorio nacional. En segundo lugar, el Principio del Bloque de Constitucionalidad de las ordenanzas regionales, establece que se ha de tener en cuenta, como parámetro del control, tanto las leyes orgánica s de kilos respectivos gobiernos –sea central, regional o distrital- así como las demás leyes y normas con fuerza de ley que tengan relación con la materia en mención.
Por lo que respecta a los otros principios que también son aplicables al presente Test de la Competencia, comenzaremos a explicarlos a continuación.
En primer lugar, el Principio de efecto útil y poderes Implícitos, implica tener presente que las competencias de los tres tipos de gobiernos, al ser conferidas por Normas Constitucionales o Legales (Leyes Orgánicas), implica también –implícitamente- la concesión de sub competencias para reglamentar dichas normas. Es decir, las competencias de estos tres tipos de gobiernos no solo de agotan en la Constitución y las Leyes Orgánicas (aunque en principio ahí tienen su fuente y sustento), sino que estos gobiernos también son competentes para reglamentar dichas atribuciones, por tal motivo también tendrán como competencias los respectivos reglamentos. Esto constituye un límite al principio de taxatividad y cláusula de residualidad.
En segundo lugar, el Principio de de progresividad en la asignación de competencias y transferencia de recursos, establece un límite directo al legislador, el mismo que debe ser tomado en cuenta por este y por el aplicador del derecho al analizar el presente Test, este límite establece una clausula de progresividad, en el sentido de no adoptar medidas regresivas que posterguen el proceso de regionalización o dificulten irrazonablemente la asignación adecuada de competencias y transferencia de recursos del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales
[1] Consultar: EXP N° 007-2006-PI/TC; EXP N° 0045-2004-AI/TC; EXP N° 0024-2005-PI/TC; EXP N° 0019-2005-PI/TC; entre otros.
[2] Consultar: EXP N° 0045-2004-PI/TC; EXP N° 004-2006-PI/TC; 0027-2006-PI/TC; EXP N° 06089-2006-PA/TC; entre otros.
[3] Consultar: EXP N° 00003-2007-PC/TC; EXP N° 0020-2005-PC/TC y 0021-2005-PC/TC (Acumulados); EXP N° 0031-2005-PC/TC; entre otros.
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