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jueves, 21 de enero de 2010

El Proceso Constitucional de Amparo contra Normas Legales

I. ANTECEDENTES.


Como es de notorio conocimiento, los procesos de Hábeas Corpus y de Amparo, regulados hoy por el Código Procesal Constitucional tienen como principal antecedente la derogada Ley N° 23506 “Ley de Hábeas Corpus y Amparo”.
El artículo 3° de la derogada Ley establecía que “Las acciones de garantía proceden aún en el caso en que la violación o amenaza se base en una norma que sea incompatible con la Constitución”[1]. A esto debe agregarse que la Ley N° 25398 “Ley que implementa las disposiciones de la Ley No. 23506 en materia de Hábeas Corpus y Amparo” establecía en su artículo 5° que “Las resoluciones recaídas en las acciones de garantía, tratándose del supuesto del artículo 3 de la Ley, no derogan ni anulan las normas, sino que únicamente se limitan a declarar su no aplicación al caso concreto”[2].


Consideramos que, al tomar en cuenta que el objeto del Control Difuso es inaplicar una determinada norma a un caso concreto por resultar, per se, incompatible con la Constitución, más no retirarla del ordenamiento jurídico y declarar su manifiesta inconstitucionalidad –elemento propio del Control Concentrado-, en poco o nada benefició al ordenamiento jurídico constitucional la precisión acotada por el artículo 5° de la Ley N° 25398.
Hasta lo expresado en los párrafos precedentes fue el marco legal normativo del Proceso Constitucional de Amparo contra normas hasta antes de la entrada en vigencia del Código Procesal Constitucional.

Con la vigencia del Código Procesal Constitucional, Ley N° 28237[3], la disposición legal que regulaba la acción de amparo frente a actos basados en normas seguía siendo el artículo 3°, cuyo texto era el siguiente:

“Artículo 3. Procedencia frente a actos basados en normas:Cuando se invoque la amenaza o violación de actos que tienencomo sustento la aplicación de una norma incompatible con la la Constitución, la sentencia que declare fundada la demandadispondrá, además, la inaplicabilidad de la citada norma”


Se puede apreciar que en un primer momento, el legislador consideró oportuno juntar tanto el artículo 3° de la Ley N° 23506, en el extremo de la procedencia del amparo frente a actos basados en normas, y el artículo 5° de la Ley N° 25398, en el extremo del Control Difuso utilizado por el juez.


II. EL AMPARO CONTRA NORMAS EN EL DERECHO COMPARADO.


Dentro de la gama de instituciones jurídicas que contiene nuestro ordenamiento, muchas de ellas con incorporadas debido a la eficacia que tienen en ordenamientos jurídicos extranjeros; es por ello que consideramos menester analizar el amparo contra normas según la experiencia que puedan demostraros otros ordenamientos jurídicos. Para estos fines, analizaremos el derecho de España y en los Estados Unidos Mexicanos.

2.1. El Amparo contra normas en España.
Prima facie, debe destacarse dos características elementales del denominado “recurso de amparo” en España. En primer lugar, no se trata propiamente de un recurso, tomando en cuenta las características de los recursos impugnatorios ordinarios, sino de una acción constitucional. En segundo lugar, como nos recuerda Pérez Tremps, “(…) es su carácter extraordinario (…) no cualquier cuestión puede suscitarse ante el Tribunal Constitucional mediante el recurso de amparo, sino solo y exclusivamente la protección de derechos y libertades fundamentales, y ni siquiera todos ellos sino solamente de los reconocidos en el art. 14, Sección 1a del Capítulo II del Título I del art. 30.2 CE”[4]. Es decir, el recurso de amparo solo procede en defensa de la gama de los Derechos Fundamentales reconocidos por la Constitución Española.


Por otro lado, con respecto a las disposiciones legales o normas con fuerza de ley –o quizá reglamentos- se presenta la incertidumbre si con la presentación del recurso de amparo frente a estas, se estaría efectuando un control de normas de carácter general, por tal motivo si ha de proceder el recurso de amparo frente a normas legales. Frente a esto, Pérez Tremps nos afirma que “(…) se ha rechazado la posibilidad de utilizar el recurso de amparo como instrumento de control abstracto, abriéndose, en cambio, vías para su control en cuanto puedan generar directamente una lesión efectiva de derechos o libertades, aunque en el caso de las normas con fuerza de ley dicho control debe realizarse de manera indirecta a través de los actos de aplicación y del mecanismo del art. 55.2 LOTC”[5].


En efecto, el artículo 55°.2 regula lo que se conoce como autocuestión de inconstitucionalidad o cuestión interna de inconstitucionalidad. A través de esta facultad, el Tribunal Constitucional Español puede realizar lo que a través del recurso de amparo no puede, es decir, realizar un control en abstracto de la ley –o norma con fuerza de ley- violatoria del derecho fundamental y expulsarla del ordenamiento jurídico.
La Autocuestión de Inconstitucionalidad se convierte en un acto de oficio de la Sala que conoce el recurso de amparo, siempre que estime el amparo y constate que la Ley lesiona derechos o libertades, ya que debe elevar mediante un auto la cuestión al Pleno, quien recién podrá declarar la inconstitucionalidad de la Ley en una nueva sentencia. Sin embargo, como nos recuerda Pérez Tremps, “(…) a partir de la STC 209/1988, se sigue la práctica de que sea el propio fallo de la sentencia de amparo el que determine el planteamiento de la <>”[6].

2.2. El Amparo contra normas en los Estados Unidos Mexicanos.
La Constitución vigente, de 1917, establece en el artículo 103° que “Los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite: I. Por leyes o actos de autoridad que violen las garantías individuales”.


Samuel Abad, citado a Héctor Fix-Zamudio, nos explica que “durante la vigencia de la Constitución de 1857 y de la Ley de 1919 el amparo solo se utilizaba contra los actos de aplicación y no directamente contra leyes. El cambio se presentó con la vigencia de la Ley de Amparo de 1936 que “introduce la vía directa o de acción para impugnar las leyes contrarias a la carta federal”. En dicha ley surgió el concepto de ley autoaplicativa (…)”[7].
En el ordenamiento jurídico mexicano el proceso de amparo procede tanto contra actos de aplicación de normas que resultan, per se, inconstitucionales; así como contra las leyes por sí mismas. Esto es un punto controvertido en la doctrina mexicana.
En ese sentido, nos recuerda Samuel Abad que la tesis de Lozano y Vallarta se orienta restringir el “(…) el juicio de amparo a los actos aplicativos de leyes y no lo permitía directamente contra ellas”; mientras que la tesis de Emilio Rebasa “(…) ante la expresa declaración constitucional consentía el empleo del amparo contra leyes sin efectuar distingo de ninguna clase. Bastaba la vigencia de una ley inconstitucional para habilitar su procedencia”[8]. En otras palabras, la tesis de Rebasa se orienta a admitir el amparo siempre que la ley cuestionada sea inconstitucional y viole derechos fundamentales.


III. EL PROCESO DE AMPARO CONTRA NORMAS. DEFINICIÓN, PROCEDENCIA -NORMAS AUTOAPLICATIVAS Y EN NORMAS HETEROAPLICATIVAS-.


3.1. El Amparo contra normas y el Amparo contra actos basados en normas. Definiciones y distinciones.
Para analizar estas dos figuras jurídicas, es menester analizar las disposiciones legales de donde emanan. Es así que el amparo contra normas legales tiene sustento en el segundo párrafo del artículo 200°, inc. 2 de la Constitución Política del Perú, que establece:


"Art. 200.- Garantías o procesos constitucionalesSon garantías constitucionales: (…)2. La Acción de Amparo (…)No procede contra normas legales ni contraresoluciones judiciales emanadas de procedimiento regular”


Por su parte el Amparo contra actos basados en normas legales tiene sustento legal en el artículo 3° del Código Procesal Constitucional, modificado por la la Ley N° 28946[9] “Ley que modifica el Código Procesal Constitucional”, que establece:

“Art. 3.- Procedencia frente a actos basados en normas.Cuando se invoque la amenaza o violación de actos que tienencomo sustento la aplicación de una norma autoaplicativa incompatible con la Constitución, la sentencia que declare fundada la demanda dispondrá, además, la inaplicabilidad de la citada norma”.

En primer lugar, entramos a analizar a fondo la figura del Proceso de Amparo contra normas.
De una simple revisión del segundo párrafo del artículo 200°, inc. 2 de la Constitución pareciera que el legislador ha querido concebir que el Amparo no debe proceder, bajo ninguna circunstancia, contra normas legales. Sin embargo Roger Rodríguez nos recuerda que “(…) de manera absolutamente uniforme el TC tenía establecido que el resultado de aplicar el método literal de interpretación a tal precepto con su postulado unitario (principio de unidad de la Constitución) que, partiendo desde la proyección del principio-derecho de dignidad humana (art. 1° C), pretende asegurar la plena vigencia de los derechos fundamentales de las personas. Ello porque situaba en estado de absoluta indefensión a personas afectadas directamente por normas inconstitucionales”[10].

Y es que en un Estado Constitucional y Democrático no puede ser concebible que las normas legales estén por encima de los Derechos Fundamentales y de la dignidad humana, cuando el sustento de esta es el pleno respeto a dichos valores. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha reconocido en reiterada doctrina jurisprudencial, que actualmente podemos afirmar que es jurisprudencia vinculante, que “(…) el inciso 2) del artículo 200° de la Constitución no contiene una prohibición de cuestionar mediante el amparo leyes que puedan ser lesivas en sí mismas de derechos fundamentales, sino una simple limitación, que pretende impedir que, a través de un proceso cuyo objeto de protección son los derechos constitucionales, se pretenda impugnar en abstracto la validez constitucional de las normas con rango de ley”[11].

Consideramos pertinente definir al proceso de amparo contra normas como aquella acción de garantía o tutela que tiene por fin inaplicar una determinada norma legal – en un caso en concreto- que desde su entrada en vigencia deviene en inconstitucionalidad toda vez que vulnera derechos fundamentales. Es decir, a través del proceso de amparo contra normas el juez hará uso del control difuso. La principal característica a resaltar es que la norma cuestionada debe un carácter autoaplicativo.

En segundo lugar, es momento de estudiar el amparo frente a actos basados en normas legales. A efectos de abordar este estudio, es menester analizarlo desde lo establecido en el artículo 3° del Código Procesal Constitucional.
Samuel Abad considera que el Amparo contra actos de aplicación o de ejecución de normas “se presenta cuando el acto de una autoridad, funcionario o persona lesiona derechos fundamentales como consecuencia de la aplicación o ejecución de una ley inconstitucional”[12].

El artículo 3° del Código Procesal Constitucional hace referencia que el acto de aplicación debe basarse en una norma autoaplicativa. Esto es una clara diferencia con la derogada ley 23506 que, como ya se hizo mención líneas arriba, establecía que la acción de amparo procedía si los actos se basaban en normas incompatibles con la Constitución. Es decir, implícitamente no solo se refería a normas autoaplicativas, sino, también, a las denominadas heteroaplicativas.
Al analizar el presente tema, debemos hacerlo en dos partes.

En primer lugar, por lo que respecta al proceso de amparo contra actos violatorios de derechos fundamentales sustentados en la aplicación, en sentido estricto, de una norma legal, estos actos han de transgredir el contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales reclamados. En este sentido, el Tribunal Constitucional en reiterada doctrina jurisprudencial ha reconocido que “(…) si se trata de la alegación de violación a través de actos de aplicación concretos sustentados en una ley, como sucede en cualquier otra hipótesis del amparo, es preciso que ellos efectivamente lesionen el contenido constitucionalmente protegido de un derecho fundamental”[13].

En segundo lugar, debe saberse que muchas veces la acción de amparo contra actos de aplicación de normas no solo puede sustentarse cuando han acontecido actos de aplicación, en estricto, de una norma legal, pues debe recordarse que el proceso de amparo procede contra la vulneración o amenazas de vulneración de derechos constitucionales (excluimos los que se encuentran dentro del ámbito de protección del Hábeas Corpus y del Hábeas Data). Tomando en cuenta lo explicado, es menester explicar que cuando el proceso de amparo se refiere a la amenaza de violación sustentada en la aplicación de actos basados en una norma legal, esta amenaza debe cumplir los criterios establecidos en el artículo 2° del Código Procesal Constitucional; es decir, ha de ser cierta y de inminente realización.

Para comprender cuando se tienen por cumplidos estos criterios, es menester tomar en cuenta lo establecido por el Tribunal Constitucional en el sentido que “si se trata de una alegación de amenaza de violación, esta habrá de ser cierta y de inminente realización. “Cierta”, ha dicho este tribunal, quiere decir posible de ejecutarse, tanto desde un punto de vista jurídico como desde un punto de vista material o fáctico; y con la exigencia de que la amenaza sea de “inminente realización”, este Tribunal ha expresado que ello supone su evidente cercanía en el tiempo, es decir, actualidad del posible perjuicio cuya falta de atención oportuna haría ilusoria la reparación”[14].


3.2.Procedencia del Amparo contra Normas. Normas Autoaplicativas y Normas Heteroaplicativas.
La reforma al artículo 3° del código Procesal Constitucional, a través de la Ley N° 28946, establece que para la procedencia del proceso de amparo frente a actos basados en normas, estas deben de ser autoaplicativas. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha establecido, tomando en cuenta el artículo 200°, inc. 2 de la Constitución y el artículo 3° del Código Procesal Constitucional, que “(…) la procedencia del amparo está supeditada a que la norma legal a la cual se le imputa el agravio sobre un derecho fundamental se trate de una norma operativa o denominada de eficacia inmediata, esto es, aquella cuya aplicabilidad no se encuentre sujeta a la realización de algún acto posterior o una eventual reglamentación legislativa, dado que adquiere eficacia plena en el mismo momento en que entra en vigencia”[15]. Consideramos que el Tribunal Constitucional está estableciendo el concepto de norma legal autoaplicativa.


El mismo Código Procesal Constitucional define que son normas autoaplicativas aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia, resulta inmediata e incondicionada.
Es menester distinguir entre normas autoaplicativas de las normas heteroaplicativas, toda vez que el Tribunal Constitucional ha establecido que “(…) el amparo contra normas procede cuando la norma cuya inaplicación se solicita es de carácter autoaplicativo”[16].


En tanto a las normas autoaplicativas, Roger Rodríguez nos recuerda que existen dos conceptos de estas, un concepto restrictivo y otro concepto amplio. Es así que “Desde una perspectiva restrictiva (…) aquella norma cuya entrada en vigencia constituye, por sí misma, un acto de aplicación, pues la situación jurídica concreta de los individuos es afectada (modificada) –válida o inválidamente- desde el mismo instante en el que ingresa en el ordenamiento jurídico”[17]. Mientras que desde una perspectiva amplia, la norma autoaplicativa debe entenderse como “(…) aquella que solo depende de su vigencia para generar o poder generar consecuencias jurídicas en el ámbito subjetivo de los particulares, sea porque dicha vigencia en sí misma se asimila a un acto de aplicación o porque ella basta para que tales actos de aplicación puedan materializarse”[18]. El hecho de explicar las dos formas en que se manifiestan las normas autoaplicativas y cómo es que se conocen por la doctrina, es de fundamental importancia porque “(…) en la STC 4677-2004-PA, el TC ha optado por esta segunda alternativa (…)”[19]. Dicha segunda alternativa es el concepto de norma autoaplicativa desde una perspectiva amplia.


Tanto la doctrina como la jurisprudencia, e incluso el artículo 3° del Código Procesal Constitucional han indicado el concepto de norma autoaplicativa. Es así que nosotros podemos afirmar que las normas autoaplicativas son aquellas que una vez en vigencia producen efectos jurídicos en forma inmediata, no requiriendo de ningún acto posterior para que se concreten dichos efectos.


Es importante, también, tener presente el concepto de normas heteroaplicativas, toda vez que tanto el artículo 3° del Código Procesal Constitucional, así como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, establecen que no procede el amparo cuando se cuestionan normas heteroaplicativas. En este sentido, Gerardo Eto, citando jurisprudencia del Tribunal Constitucional, nos recuerda que “(…) no procede el amparo directo contra normas cuando se trata de normas heteroaplicativas (…) contario a ello, sí procede cuando el acto lesivo es causado por normas autoaplicativas (…)”[20].


Para conceptualizar a las normas heteroaplicativas, consideramos menester acudir a lo establecido por el Tribunal Constitucional. Es así que este ha afirmado que una norma heteroaplicativa es “(…) aquella cuya aplicabilidad no es dependiente de su sola vigencia, sino de la verificación de un posterior evento, sin cuya existencia, la norma carecerá, indefectiblemente, de eficacia, esto es, de capacidad de subsumir, por sí misma, algún supuesto fáctico en su supuesto normativo”. Es decir, las normas heteroaplicativas son aquellas que por sí mismas y desde su entrada en vigencia no afectan directamente a los derechos fundamentales, o no causan efectos jurídicos.


Finalmente, y por lo que respecta al presente tema, es menester tener presente que el proceso de Amparo no procede contra normas heteroaplicativas, solo procede para invalidar o inaplicar, en un caso concreto, los efectos jurídicos de normas autoaplicativas.



IV. LA INADECUADA OBLIGACIÓN DE ELEVACIÓN EN CONSULTA


El tercer párrafo del artículo 3° del Código Procesal Constitucional establece que:


“Art. 3.- Procedencia frente a actos basados en normas: (…)Las decisiones jurisdiccionales que se adopten en aplicación del control difuso de la constitucionalidad de las normas, seránelevadas en consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República, si no fueranimpugnadas. Lo son igualmente las resoluciones judicialesen segunda instancia en las que se aplique este mismo precepto,aun cuando contra estas no proceda medio impugnatorio alguno”.


A nuestro juicio, el presente párrafo conlleva a una serie de incorrecciones en materia de amparo y en materia de la facultad del Control Difuso.
Y es que en virtud del artículo 138° de la Constitución, los jueces tienen la plena facultad de ejercer el control difuso, y esto es en aras de defender la supremacía de la Constitución y de los Derechos Fundamentales. Es por tal motivo, como ya se explico líneas arriba, que el juez hace uso del Control Difuso al resolver casos de amparo contra normas. Por lo tanto, en virtud del párrafo objeto de examen, se estaría limitando la facultad de ejercer el Control Difuso por parte del juez y se instauraría la obligación de elevar el caso en consulta a la Corte Suprema de la República, pues la forma en que resuelva la Corte Suprema se entenderá como la correcta. Entonces, cabe cuestionarnos si es necesario que el amparo contra normas se tramite ante un juez ordinario y competente o ante la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República, si al final si se aplica el Control Difuso el caso debe ser elevado en consulta a la Corte Suprema, quien será quien tenga la decisión final.


En materia de procesos constitucionales, especialmente en materia de amparo, un párrafo como el comentado traería graves y hasta irreparables perjuicios. Y en este sentido nos explica Samuel Abad que “Si bien la citada norma no precisa los efectos de la consulta, se entiende que se aplica supletoriamente el Código Procesal Civil (artículo 409), según el cual durante la tramitación de la consulta, los efectos de la resolución quedan suspendidos”[21]. Por tal motivo, cabe cuestionarse que si se ha de suspender –por un periodo que estimamos corto- los efectos de la sentencia de amparo, ¿el daño ocasionado acaso no podría volverse en irreparable?, entonces, ¿estaríamos ante un verdadero proceso de tutela de los Derechos Fundamentales?

En relación con esta última acotación, también debe tenerse presente que una de las características de los procesos constitucionales de la libertad es el grado de urgencia por tutela procesal efectiva, en aras de proteger derechos fundamentales que pueden verse amenazas o violados. Consideramos que con la obligación de la elevación en consulta, se estaría trasgrediendo, también, el carácter de urgencia de los procesos constitucionales.



V. BIBLIOGRAFÍA.

AUTORES CITADOS:
1. ABAD Yupanqui, Samuel (2008). El Proceso Constitucional de Amparo. Su aporte a la Tutela de los Derechos Fundamentales. 2da Edición, Lima: Editorial Gaceta Jurídica.

2. PÉREZ Tremps, Pablo (2006). Los procesos constitucionales. La experiencia española. Lima: Editorial Palestra Editores.


3. RODRÍGUEZ Santander, Roger (2006). “Deconstruyendo el Amparo contra Normas”. Palestra del Tribunal Constitucional. Revista Mensual de Jurisprudencia. Lima, año 1, número 1.

4. ETO Cruz, Gerardo (2008). El desarrollo del Derecho Procesal Constitucional a partir de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano. Lima: Centro de Estudios Constitucionales


SENTENCIAS CITADAS:
1. Caso Máximo Agustín Mantilla Campos y Otros, EXP N° 2308-2004-AA/TC.
2. Caso Empresa de Transportes Megabus S.A.C, EXP N° 7339-2006-PA/TC.
3. Caso Pesquera A y B S.A.C, EXP N° 6413-2005-PA/TC.
4. Caso Empresa de Transportes y Representaciones Turismo Central S.A., EXP N° 01739-2008-PA/TC.

PÁGINAS WEB CITADAS:
1. Fuente web: http://www.tc.gob.pe/legconperu/leyhcamp.html
2. Fuente web: http://www.tc.gob.pe/legconperu/hcleyadic2.html

REFERENCIAS
[1] Fuente web: http://www.tc.gob.pe/legconperu/leyhcamp.html
[2] Fuente web: http://www.tc.gob.pe/legconperu/hcleyadic2.html
[3] Publicada en el diario oficial “El Peruano” el lunes 31 de mayo de 2004. Entró en vigencia a los seis meses de su publicación.
[4] PÉREZ Tremps, Pablo (2006). Los procesos constitucionales. La experiencia española. Lima: Editorial Palestra Editores, pp. 123-124.
[5] Ídem, p. 129.
[6] Ídem, p. 88.
[7] FIX-ZAMUDIO, Héctor citado por ABAD Yupanqui, Samuel (2008). El Proceso Constitucional de Amparo. Su aporte a la Tutela de los Derechos Fundamentales. 2da Edición, Lima: Editorial Gaceta Jurídica, p. 414.
[8] Ídem, pp. 413-414.
[9] Publicada en el diario oficial “El Peruano” el 21 de diciembre de 2006. Entró en vigencia el 24 de diciembre de 2006.
[10] RODRÍGUEZ Santander, Roger (2006). “Deconstruyendo el Amparo contra Normas”. Palestra del Tribunal Constitucional. Revista Mensual de Jurisprudencia. Lima, año 1, número 1, pp. 511-516.
[11] Caso Máximo Agustín Mantilla Campos y Otros, EXP N° 2308-2004-AA/TC, FJ. 5. Caso Empresa de Transportes Megabus S.A.C, EXP N° 7339-2006-PA/TC, FJ. 24. Caso Pesquera A y B S.A.C, EXP N° 6413-2005-PA/TC, FJ. 3.
[12] ABAD Yupanqui, Samuel. Óp., cit., p. 428.
[13] Caso Pesquera A y B S.A.C, EXP N° 6413-2005-PA/TC, FJ. 9. Caso Empresa de Transportes Megabus S.A.C, EXP N° 7339-2006-PA/TC, FJ. 30; entre otros.
[14] Ibídem.
[15] Caso Pesquera A y B S.A.C, EXP N° 6413-2005-PA/TC, FJ 6.
[16] Caso Empresa de Transportes y Representaciones Turismo Central S.A., EXP N° 01739-2008-PA/TC, FJ. 2.
[17] RODRÍGUEZ Santander, Roger, Óp. cit., p. 512.
[18] Ídem, p. 512.
[19] Ibídem.
[20] ETO Cruz, Gerardo (2008). El desarrollo del Derecho Procesal Constitucional a partir de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano. Lima: Centro de Estudios Constitucionales, p. 181.
[21] ABAD Yupanqui, Samuel. Óp. cit., p. 451.

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